Губернская реформа 1775 года и ее значение. Губернская реформа

После событий крестьянской войны Екатерина не могла оставить на нижнем течении Днепра вольное полугосударство в виде Запорожской Сечи с его импульсивной и изменчивой политикой, заключавшей в себе постоянную опасность как международных осложнений и столкновений, так и внутренних волнений.

Потому в 1775 году русские войска взяли Запорожскую Сечь, чем положили конец ее существованию. Часть запорожцев ушла за Дунай, в Турцию. Другие были переселены на Кубань, где они образовали Черноморское, позже - Кубанское казачье войско.

Зимовейская станица, в которой родился Пугачев, была переименована в Потемкинскую, дом его сожжен, яицкое казачество было переименовано в уральское, а река Яик - в Урал.

Были упразднены казачьи полки на левобережной Украине, на Дону было полностью ликвидировано казачье самоуправление.

Губернская реформа 1775 года была проведена в целях укрепления власти на местах. С.Пушкарев подчеркивает, что преемники Петра упразднили большинство учрежденных им органов местного управления, передав их функции губернаторам и воеводам, в руках которых сосредотачивалась и административная, и судебная, и финансовая власть.

В сложившейся ситуации эти органы становились явно недостаточными. Само областное деление на губернии, провинции и уезды создавалось постепенно и носило случайный характер. Губернии и провинции чрезвычайно разнились одна от другой по количеству населения и по числу входиших в них уездов.

«Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи», изданные 7 ноября 1775 года, имели целью создать упорядоченную систему областного управления, устранить недостатки прежнего устройства и вместе с тем усилить политические позиции дворянства, которому теперь обеспечивалась руководящая роль во всей системе местных учреждений. Новый закон вводил новое областное деление: вместо прежних 20 губерний в европейской России было учреждено 50 губерний.

Основанием для определения размеров отдельных губерний было взято количество живущего в них населения, именно 300 - 400 тыс. жителей в каждой губернии.

Потому, как отмечается в «Обзоре русской истории», губернии были различны по своим размерам: центральные, густо населенные губернии были невелики, тогда как редко населенные северные и северо-восточные - Архангельская, Вологодская, Вятская, Пермская - занимали обширные территории.

Каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. в каждом. Так как в некоторых губерниях не хватало городов для вновь образуемых уездов, то иногда большие села, слободы или подмонастырские посады были обращены в уездные города.

В организации губернского и уездного управления было проведено разделение властей и организованы три параллельных ряда учреждений. При губернских судебных учреждениях состояли прокуроры и стряпчие, в чьи обязанности входило наблюдение за законностью действий новых учреждений. В каждом уезде находился уездный стряпчий.

Для медицинской помощи в каждом уезде состояли доктор и лекарь. Правительство назначало должностных лиц общей и финансовой администрации, а также личный состав палат уголовного и гражданского суда. Состав нижнего земского суда, то есть земский исправник и заседатели, выбирался местным дворянством.

Правительство назначало председателя губернских сословных судов, а заседатели выбирались на три года соответствующими сословиями и утверждались губернатором («буде за ними нет явного порока»).

В уездных и городских судах как заседатели, так и председатели избирались соответствующими сословиями за исключением председателя нижней расправы, так называемого «расправного судьи», которого назначало губернское правление «из чиновных людей».

Итак, дворянство становилось фактическим хозяином уезда и губернии. Служба в бюрократическом аппарате укрепляла его политическую мощь, являясь одновременно дополнительным источником доходов.

Из дворянской среды избирались уездные власти и го­родничие. Дворянство получило особое судоустройство, особую корпоративную организацию в виде так называемых дворянских собраний во главе с выбранными предводителями дворянства.

Вот как описывал современник первые выборы в Тульской губернии: «Собрание было многочисленное. Никогда еще Тула не видела в стенах своих столь великого множества и знатного, и средственного, и мелкого дворянства».

Дворянство имело повод отметить торжество своего сословия.

В 1785 году, через 10 лет после губернской реформы, была издана жалованная грамота дворянству, которая предоставляла ему целый ряд личных прав, «вольностей» и преимуществ. Дворяне освобождались от обязательной службы и личных податей. Они владели своими имениями (включая живших там крестьян) на правах полной собственности и могли также заводить в своих деревнях фабрики и заводы. Дворянин не мог подвергаться телесным наказаниям и без суда не мог быть лишен дворянского достоинства, чести, жизни и имени. А судиться он мог только с равными себе.

Дворянство окончательно оформилось в привилегированное обособленное сословие, имевшее все права и освобожденное от всяких обязанностей.

В 1785 году дворяне массами выходили в отставку и устремлялись в свои поместья. Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение». Все население городов разделялось на 6 разрядов: первый - «настоящие городские обыватели»; второй - купцы, разделившиеся на 3 гильдии (соответственно сумме «объявленного» капитала); третий - ремесленники, входившие в цехи; четвертый - иногородние и иностранные гости; пятый - «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные капиталисты); шестой - «посадские», жившие промыслами или работою и не входившие в другие группы.

«Общество градское» составляло «общую городскую думу» и выбирало городского голову, а также бургомистров и ратманов для городового магистрата (городского суда). Общая дума выбирала так называемую «шести-гласную городскую думу» (по одному от каждой категории обывателей) для заведования делами городской админи­страции и хозяйства.

Цехи или «ремесленная управа» выбирали в каждом цехе управных старшин, а все ремесленные управы города выбирали ремесленного главу, который должен был представлять в городском управлении интересы городского ремесла.

С.Пушкарев подчеркивает, что, несмотря на заботы Екатерины о развитии и росте «среднего рода людей», городской класс, в России никогда не достигнет ни того благосостояния, ни того социального влияния, которых достигла буржуазия западноевропейских стран. И хотя в течение XVIII века городское население в России значительно возросло и к концу века превышало миллион человек, в общей массе населе­ния это составляло лишь около 4%.

Чтобы не допустить крестьянских волнений, Екатерина II в 1775 году решила провести реформу, касающуюся управления на местах. Такой шаг обусловил более четкое деление всей территории Российской империи. Она стала подразделяться на административные единицы, которые определяли численность так называемого податного населения (людей, плативших налоги). Самыми крупными из них являлись губернии.

Реформа 1708 года

● Низшими судебными инстанциями в городах стали магистраты. Их члены также избирались сроком на 3 года. Для этих инстанциями были губернские магистраты. В их состав входили 2 председателя и 2 заседателя из числа местных жителей.

● В нижних уездных расправах судили государственных крестьян. Там рассматривались гражданские и уголовные дела. Ими занимались чиновники, которые назначались властями. Апелляционными инстанциями для нижних стали верхние расправы. Дела в них вносились только под залог, который действовал в течение одной недели.

● Губернская реформа учредила и так называемые Они были построены также по сословному принципу. В них входили представители дворянства, а также горожане и крестьяне. Эти суды выполняли так называемую примирительную функцию (помогали уладить конфликт между истцами). Кроме того, в их обязанность входили и специальные разбирательства в отношении преступлений, совершенных умалишенными людьми или детьми. Здесь же рассматривались и дела о колдовстве.

● В губерниях ревизионными и апелляционными инстанциями являлись судебные палаты, рассматривающие как уголовные, так и гражданские дела. Они пересматривали иски, поступающие к ним из верхних земских судов и расправ, а также из губернских магистратов. Как правило, сопровождались достаточно большим денежным залогом.

● Сенат являлся высшим из всех судебных органов.

Итак, чем еще интересна губернская реформа Екатерины 2 (год 1775)? Именно тогда была сделана первая попытка отделения администрации от суда. Но она так и не удалась. Губернаторы все так же могли влиять на исполнение приговоров, например, по вопросам лишения чести или применения смертной казни. Председатели судов назначались властями, так как представители сословий имели право избирать лишь заседателей. Многие дела поступали на рассмотрение городских полицейских органов. Кроме того, действовала и вотчинная юстиция.

Обязанности

Принципы полицейского управления обсуждались еще на заседаниях уложенной комиссии, до того, как началась губернская реформа. Год 1771 ознаменовался завершением проекта, который предполагал создание полицейских управлений в городах. Они должны были стать аппаратом для охраны общественного порядка.

В обязанности полиции входило пресечение различных неправомерных поступков. К примеру, это могло быть распутство, кулачные бои, проявление чрезмерной роскоши, быстрая езда или нарушение порядка во время богослужений и крестных ходов. Также полиция имела право контролировать различные народные гуляния, наблюдать за торговлей на рынках и чистотой городов, рек, продуктов, воды и мн. др.

К функциям полиции относилась также борьба с пожарами, грабителями и бродягами, тайными собраниями и другими нарушителями спокойствия. Она также регулировала правила торговли и содержание трактиров. Кроме того, в обязанности полиции входил контроль за налогообложением, планировкой городов и организацией всевозможных праздников.

Полицейские органы

Начиналась губернская реформа Екатерины 2. Год 1775 предусматривал создание целого ряда специальных полицейских органов. Но проект «Устава о благочинии» был завершен только через 6 лет. В следующем году его опубликовали. Он состоял из 14 глав и 274 статей. Этот устав определял структуру органов полиции, их систему, главные аспекты деятельности, а также перечень деяний, которые подлежали наказанию.

Правоохранительным органом города становилась управа благочиния. В число его сотрудников входили ратманы-советники, приставы, занимающиеся как уголовными, так и гражданскими делами, городничий (или обер-комендант) и полицмейстер.

Для удобства все города были поделены на кварталы и части (раздел происходил по количеству зданий). Начальником полицейского управления в части был пристав, а в квартале - надзиратель. Все чины входили в «Табель о рангах». Руководили полицейскими органами губернские власти. Именно они решали все вопросы, касающиеся смещения или назначения должностей. Полицию в столицах контролировал исключительно Сенат.

Правонарушения

В «Уставе благочиния» был перечислен целый ряд преступлений и санкций, которыми должна была ведать полиция. Вот некоторые из них:

● деяния, связанные с несоблюдением законов и решений полицейских органов;

● деятельность, направленная против проведения богослужений и православной веры в целом;

● взяточничество;

● деяния, нарушающие общественный порядок;

● действия, которые идут вразрез с нормами благочиния, как то: азартные игры, запрещенные представления, пьянство, брань, застройка без разрешения, неблаговидное поведение;

● преступная деятельность, направленная против существующего правопорядка, имущества, личности и др.

Полицейские органы имели право применять к нарушителям санкции лишь за некоторые провинности, например, за незаконное ношение оружия, похищение имущества, выступление против православия, нарушение правил таможни и т. д. Но чаще всего полиция занималась предварительными расследованиями и последующей передачей собранного материала в суды. Единственное, с чем она не работала, так это с политическими преступлениями. Для этой цели существовали иные органы.

Губернская реформа Екатерины 2 способствовала разделению исполнительных и судебных органов власти. Все сословия, не считая крепостных, стали принимать более активное участие в управлении на местах. Также для каждого из них был создан свой суд. Кроме того, губернская реформа положила конец функционированию практически всех коллегий. Исключением стали только самые важные - Иностранная, Адмиралтейская и Военная. Обязанности ликвидированных коллегий перешли к губернским органам.

Стремление Петра I перестроить местное управление на началах коллегиальности участия в нем дворянства не получило практического воплощения, но сама идея не умерла. Уже при Елизавете Петровне проект Нового уложения, составленный с четом предложений сословных депутатов, отразил желание дворянства участвовать в местном управлении. После принятия в 1762 г. Манифеста о вольности дворян вопрос сословных правах получил особое значение. В наказах депутатов Уложенной комиссии, созванной Екатериной II в 1767 г., эти предложения высказывались еще настойчивее. Желание дворян управлять провинцией совпало с планами Екатерины II найти средство для привлечения дворян к службе при уничтожении обязательной службы.

Реформа местного управления была разработана с учетом наказов депутатов комиссии 1767 г., представлявших все сословия России и дружно отстаивавших принцип выборной сословной (преимущественно дворянской) службы.

Московское государство не знало сословий как замкнутых объединений, наделенных общими, равными для всей группы наследственными правами и обязанностями, характерных для социальной структуры европейских стран. Сословные группы того времени носили тяглый характер, а их значение и состав определялись прикреплением той или иной государственной службе. Петр I еще более осложнил эту "разверстку:сословных повинностей", но не создал сословий. По определению Е.В. Анисимова, социальные группы, возникшие в ходе петровских реформ, "не имели законодательно оформленных сословных прав и привилегий, сословной организации и системы самоуправления, а также сословного суда, т.е., в сущности, не являлись корпорациями публичного права".

При его преемниках началось обратное движение: повинности свободных групп населения постепенно облегчались, а права уточнялись и расширялись, что вело к формированию сословий. Но к началу правления Екатерины II этот процесс не был завершен.

Реформы последней четверти XVIII в. стали важным этапом в процессе превращения сословных групп в "регулярные" сословия, этапом, подготовившим их сближение, а впоследствии и общую деятельность в местном управлении. С этого времени можно говорить о сословных корпорациях и сословном самоуправлении, определявших характер местного управления на протяжении первой половины XIX в. А.Б. Каменский, оценивая реформы Екатерины II, признает, что они "создавали своего рода конституцию", так как были направлены на формирование "правового государства с сословной структурой общества и с оговоренными в законе правами и обязанностями верховной власти и подданных", зависевших от правового статуса каждого сословия.

"Первым шагом по осуществлению реформы местного управления" стал Манифест 14 декабря 1766 г., определявший порядок выборов депутатов Уложенной комиссии. Именно тогда были заложены начала дворянского самоуправления: введены уездные предводители дворянства и уездные дворянские собрания. Этот закон наметил контуры и будущей городской реформы. Он вводил выборных городских голов и новое понятие "город", который включал всех домовладельцев и был уже не тяглой, а юридической единицей. Предводители и головы избирались в качестве председателей на выборах депутатов, но они сохранились и после закрытия Комиссии, а в 1785 г. возглавили созданные Жалованными грамотами дворянское и градское общества.

Уложенная комиссия оставила в наследство законодателям не только идеи и новые выборные должности, но и новый порядок выборов, доживший во многих местах, включая Москву, до лета 1917 г. Манифест 14 декабря 1766 г. вводил баллотировку шарами. Это новшество имело огромное значение, так как с этого времени выборы стали формой волеизъявления избирателей, а не формой поручительства и материальной ответственности за действия избранного лица. Участие в выборах из повинности превращалось в право.

Десятилетие 1775-1785 гг. составило эпоху екатерининских реформ. Именно в этот период были приняты четыре важнейших законодательных акта: "Учреждение для управления губерний" (1775), "Устав благочиния" (1782), "Жалованная грамота дворянству" и "Жалованная грамота городам" (1785), вызвавшие серьезные изменения в системе местного управления и сословного самоуправления.

Областная реформа. "Учреждение для управления губерний" преобразовало местные учреждения и придало им тот вид, который они сохраняли почти без изменений до 60-х гг. XIX в., а некоторые из них и до 1917 г. Была создана сеть новых учреждений, прежде всего судебных, построенных на таких началах, как децентрализация, разделение властей, коллегиальность и выборность службы, изменен характер старых. С этого времени магистраты утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения.

Практически все коллегиальные губернские и уездные учреждения, введенные в 1775 г., по своему составу были выборными (назначались только председатели). Из чиновников состояли штаты губернского правления и трех палат (казенной, уголовного и гражданского судов). Выборные из дворян, горожан и свободных сельских обывателей заседали в сословных губернских и уездных судах, открытых для каждого из этих сословий. Для опеки над сиротами и вдовами были созданы два сословных учреждения: дворянская опека во главе с уездным предводителем дворянства и сиротский суд под председательством городского головы.

Всесословный характер носили принципиально новые губернские учреждения: приказ общественного призрения и совестной суд. В приказе общественного призрения, ведавшем делами благотворительности, общественного здравия и образования, под председательством губернатора заседали по два представителя от дворян, "гражданства" (купцов) и свободных крестьян. Участие заседателей из трех сословий "было "робким приступом к восстановлению в управлении и суде совместной деятельности сословий.

Что касается совестных судов, игравших роль третейского суда, то они были тогда новыми не только для России, но и для Европы. Введение этих учреждений свидетельствовало о новом направлении деятельности выборных людей, призванных служить уже не только задачам фиска, но и общественному благу.

Во время пребывания в должности все служащие по выборам, кроме сельских заседателей, считались состоявшими в чинах: от 7-го класса (предводитель дворянства и дворянские заседатели совестного суда) до 14-го (городские старосты и ратманы в посадах). Сельские заседатели вместо чинов получали право на личную неприкосновенность ("без суда да не коснется до них наказание ни от кого"), а после окончания службы могли рассчитывать на уважение окружающих ("да почтутся они первыми в селениях своих между их равными"). Эти статьи были заметным шагом в правовом определении сельского сословия, особенно по сравнению с указом 1769 г., который по традиции рассматривал выборных людей как поручителей за исправное исполнение повинностей и предписывал, в случае неуплаты крестьянами недоимки, "забирать в города старост и выборных, держать под караулом, употреблять их в тяжелые городовые работы без платежа заработных денег, доколе вся недоимка заплачена не будет".

В результате этой реформы роль дворян в местном управлении заметно возросла. Дворянские собрания избирали земского исправника (главу полиции), уездного судью (главу сословного суда), заседателей в многочисленные суды, что составляло в общей сложности более половины всех выборных должностных лиц уезда. Законодатели с самого начала стремились уравнять выборную службу с государственной и таким образом сделать ее более престижной.

». В начале ее царствования губерний было около 20; делились они на провинции, а провинции на уезды. Деление это создавалось постепенно и случайно. Под уездом разумелся округ, издавна сложившийся; он состоял обыкновенно или из земель одного какого-либо древнего удельного княжества, или же из волостей, географически тянувших к какому-либо городу – центру. Уезды очень разнились друг от друга по количеству земли и жителей, так же, как провинции разнились по числу уездов, а губернии – по числу провинций. Императрица Екатерина задумала прежде всего заменить это ветхое разделение государства более совершенным. По закону 1775 г. под губернией разумелся округ с населением в 300–400 тыс. жителей, а под уездом – округ в 20–30 тыс. жителей. Было решено постепенно образовать новые губернии именно с таким расчетом по числу населения, и к концу царствования Екатерины новых губерний было уже до 50-ти. Равным образом возросло и число уездов в новых губерниях. Для вновь образуемых уездов не хватало городов, а потому многие села и слободы были превращены в уездные города. Таким образом, при Екатерине было создано новое административное деление государства (искусственное, на статистическом основании, взамен старого, исторически сложившегося).

Екатерина II Законодательница в храме Богини Правосудия. Художник Д. Левицкий, 1783

В каждом губернском городе были установлены (вместо прежнего губернатора с его канцелярией) следующие учреждения: 1) губернское правление под председательством губернатора; это было «место, управляющее всей губернией в силу законов именем императорского величества»; 2) казенная палата под председательством вице-губернатора; она ведала все денежные и хозяйственные «казенные» дела; 3) судебные палаты : гражданского суда и уголовного суда для надзора над низшими судами в губернии; 4) совестный суд – для суда над преступниками малолетними, безумными или неумышленными и для разбора тяжеб в порядке примирения (это был первый суд на Руси, в котором дела рассматривались не по формальному указанию законов, а по естественной справедливости); 5) приказ общественного призрения – для управления народными школами, больницами, богодельнями, тюрьмами. В губернском правлении и палатах заседали правительственные чиновники, а в совестном суде и приказе общественного призрения – выборные от сословий «заседатели» под председательством чиновника.

В каждом уездном городе был установлен нижний земский суд , соответствовавший губернскому правлению и ведавший в уезде всю администрацию и полицию. Он состоял из председателя («исправника», или «капитана») и двух заседателей. Всех их избирали дворяне уезда. В городах же за порядком наблюдали назначаемые от правительства «городничие».

Кроме того, для каждого сословия в губернии и уезде были устроены сословные выборные суды. Для дворян существовали верхний земский суд (для губернии) и уездный суд (для уезда). Для горожан существовали магистраты: губернский (на всю губернию) и городовой (для каждого уездного города). Для свободных крестьян были устроены расправы : верхняя (в губернском городе) и нижняя (в уездах). Дела, не решенные в выборных уездных судах, переходили в губернские выборные суды; отсюда можно было перенести дело в судебные палаты, а из палат – в сенат.

Такова была система местных учреждений 1775 г. Она была построена на новом и модном для того времени принципе разделения властей и ведомств: в ней суд был отделен от администрации, администрация от финансового управления. Все учреждения были коллегиальными. Местное общество получило широкое участие в делах местного управления: дворяне, горожане и даже люди низших классов принимали участие в деле суда, посылая своих выборных заседателей в суды своего сословия и в совестный суд. Кроме того, все сословия вместе посылали своих представителей в приказ общественного призрения, где они ведали дела местного благоустройства и благотворения. Наконец, дворянам дано было право избирать администрацию уезда (нижний земский суд) и, таким образом, владея землями в уезде, представлять там и правительство. Можно сказать, что все местное управление по закону 1775 г. приняло вид земского самоуправления, действовавшего под контролем коронной администрации (губернского правления и палат). В этом отношении Екатерина удовлетворила желаниям сословий, высказанным в комиссии об Уложении 1767–1768 гг.

Учреждения для управления губерний 1775 г. очень важны не только потому, что дали нашей провинции лучшее устройство и управление, но еще и потому, что оказали очень сильное, хотя и косвенное, влияние в других областях государственной деятельности Екатерины. Во-первых, Екатерина, устраивая новые присутственные места в губерниях, этим самым разрушала старые коллегии в столице. Во-вторых, привлекая к участию в губернском и уездном управлении сословных выборных, императрица этим самым ставила сословия в новое положение, возлагала на них новые обязанности, даровала им новые права. Для своей новой роли сословия должны были сами получить новое устройство.

Новое сословное устройство было определено особыми жалованными грамотами, данными в 1785 г. дворянству и городам.

Введение

На данный момент в России происходит реформа местного самоуправления. Это уже не первая реформа в России в этой области. Одной из важнейших реформ местного самоуправления в России произошла в 1775 году и называлась губернской реформой. Территориальное деление в соответствии с этой реформой просуществовало почти без изменений до 1917 года.

После восстания Пугачева назрела необходимость проводить реформы, существующая система управления не позволяла подчинять и управлять страной полностью. В тоже время была необходимость укрепить опору самодержавия, которую Екатерина II в лице дворянства.

Данная тема является актуальной, так как ее результат во многом повлиял на ход российской истории. В ходе губернской реформы были затронуты и другие стороны жизни, такие как организация судов и полиции, приказ общественного призрения - курирующий вопросы устройства школ, богаделен, приютов и т. п.

Целью данной работы является изучение губернской реформы 1775 года, для этого мной были поставлены следующие задачи:

Изучение предпосылок проводимой реформы;

Изучение губернской реформы;

Изучение судебной реформы;

Сделать анализ проведенных реформ.

В ходе работы мной были использованы следующие источники: законодательные акты, принятые в ходе реформ, Е. В. Анисимов, А. Б. Каменский Россия в XVIII - первой половине XIX века”, Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права, Исаев И.А. История государства и права России.

Губернская и судебная реформа 1775 года.

Перед началом изложения основной темы хотелось бы подчеркнуть что, областное управление было для Екатерины удобной почвой, на которой она могла сеять политические идеи заимствованные ей из либеральных учений европейских публицистов. Притом особые соображения побуждали ее обратить преимущественное внимание на переустройство областного управления.

Восстание Пугачева, повергшее в ужас дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II. Прежде всего, императрица убедилась в глубоком консерватизме низших слоёв населения империи. Во-вторых, стало ясно, что при всех издержках лишь дворянство могло быть истинной опорой трона. Наконец, в-третьих, восстание наглядно продемонстрировало глубокий кризис общества и, следовательно, невозможность и далее откладывать реформы, которые следовало проводить постепенно, шаг за шагом, путем медленной каждодневной работы. Первым плодом реформы стал один из наиболее значительных законодательных актов екатерининского царствования - «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи».

Опубликование и введение Учреждений в действие ознаменовало начало губернской реформы, основное содержание которой было связано с реорганизацией системы местного управления. Необходимость подобной реформы диктовалась самой логикой развития самодержавного государства, требующей создания строго централизованной и унифицированной системы, при которой каждая клеточка обширной территории и каждый её обитатель находились бы под неусыпным контролем правительства. Эти требования нужно было увязать с сословными интересами, проявившимися в деятельности Уложенной комиссии, и прежде всего с интересами дворянства. При этом Екатерина не забывала и о своих планах образования в государстве третьего сословия.

Также на переустройстве именно областного управления с особенной силой настаивали дворянские депутаты кодификационной комиссии 1767 г. Этими побуждениями и вызвано было обнародованное 7 ноября 1775 г. «Учреждение для управления губернии». Манифест 7 ноября 1775 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», указывал следующие недостатки существующего областного управления: во-первых, губернии представляли слишком обширные административные округа; во-вторых, эти округа снабжены были слишком недостаточным количеством учреждений со скудным личным составом; в-третьих, в этом управлении смешивались различные ведомства: одно и то же место ведало и администрацию собственно, и финансы, и суд, уголовный и гражданский. На устранение этих недостатков и рассчитаны были новые губернские учреждения. Вместо прежних 20 губерний, существовавших в 1766 г., по "учреждениям о губерниях", к 1795 г. в России появилась уже пятьдесят одна губерния. Прежде губернии делились на провинции, а провинции - на уезды; теперь губернии делились прямо на уезды. Прежде областное деление производилось случайно, почему и выходило так, что, например, Московская губерния имела 2230000 жителей, а Архангельская - только 438000, а между тем численный штат администрации был приблизительно одинаков и в той, и в другой губернии. Границы прежних губерний и областей устанавливались частью по географическим, частью по историческим признакам, или условиям, в основание губернского деления Екатерины принято было исключительно количество населения.

При новом административном разделении, было принято за правило, чтобы в каждой губернии было от 300 до 400 тыс. жителей, а в уезде - от 20 до 30 тыс.. В основу нового деления было, таким образом, положены статистическое данные, при проведении которого в жизнь упускалось из виду, как отмечает Платонов, что управлять теми же 300 -- 400 тыс. душ гораздо труднее, если они разбросаны на больших пространствах. При большей дробности новых административных округов нужно было и более административных центров; поэтому возникло много новых городов, созданных совершенно искусственно.

Изменив областные границы, учреждение о губерниях изменило и устройство областного управления. До 1775 г. главным органом управления в губерниях, провинциях и уездах были губернаторы и воеводы со своими канцеляриями. Земский элемент, введенный в областное управление Петром I., удержался только в городском самоуправлении и исчез из губернского управления, почему местная администрация стала бюрократической. Суд, отделенный при Петре от администрации, вскоре снова слился с нею. Таким образом, бюрократизм и смешение ведомств стали отличительными признаками местного управления. При этом состав администрации был малочислен и администрация была слаба. Эта слабость ясно сказалась во время московского бунта 1771 г., происшедшего под впечатлением чумы. Московские сенаторы (в Москве было два департамента Сената) и прочие власти растерялись при первом же движении народа. Против мятежной толпы, убившей архиепископа Амвросия, не могли собрать и 500 солдат.

Еще сильнее сказалась слабость администрации во время известного пугачевского бунта 1773 - 1774 гг. По случаю турецкой войны у правительства было мало войск, а администрация не могла ни вовремя сдержать крестьянские волнения, ни принять должные меры, чтобы обезопасить не только общество, но и самих себя от всяких случайностей и опасностей. При таких условиях Пугачев под именем Петра III овладел громадными пространствами от Оренбурга до Казани, и борьба с ним обратилась в упорную войну. Только после ряда битв Пугачев был пойман и казнен в 1774 г. Шайки его рассеялись, но волнение утихало не сразу, и Екатерина выработала свои учреждения о губерниях, как уже и указывалось выше, под свежим впечатлением необыкновенного погрома. Она стремилась увеличить силы администрации, разграничить ведомства и привлечь к участию в управлении земские элементы. В этом ее стремления напоминают стремления Петра Великого, но формы екатерининской администрации далеко разошлись с формами петровского времени, да и основания их были мало, в сущности, сходны. См: Е. В. Анисимов, А. Б. Каменский. “Россия в XVIII - первой половине XIX века”. М. : Мирос, 1994 г стр. 231 Учреждения Екатерины, прежде всего, были гораздо сложнее учреждений Петра. В каждом губернском городе были установлены:

1) Губернское правление - главное губернское учреждение с губернатором во главе. Оно имело административный характер, являлось ревизором всего управления, представляло собой правительственную власть в губернии.

2) Палаты уголовная и гражданская - высшие органы суда в губернии.

3) Палата казенная - орган финансового управления. Все эти учреждения имели коллегиальный характер (губернское правление - лишь по форме, ибо вся власть принадлежала губернатору) и бюрократический состав и ведали все сословия губернии. Также в губернском городе были:

4) Верхний земский суд - судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.

5) Губернский магистрат - судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.

6) Верхняя расправа - судебное место для однодворцев и государственных крестьян. Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей - коронных судей и заседателей - выборных того сословия, делами которого занималось учреждение. По кругу дел и по составу эти учреждения были, стало быть, сословными, но действовали под руководством коронных чиновников. Также, в губернском городе были:

7) Совестный суд - для полюбовного решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями и

8) Приказ общественного призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и т. п. В обоих этих местах председательствовали коронные чиновники, заседали представители всех сословий и ведались лица всех сословий. Так, не будучи сословными, эти учреждения не были и бюрократическими.

В каждом уездном городе находились:

1) Нижнийземский суд - ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана-исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2) Уездный суд - для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду.

3) Городской магистрат - судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику - городничему).

4) Нижняя расправа - суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе. Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства. Кроме перечисленных учреждений следует заметить еще два: для попечения о вдовах и детях дворян была установлена Дворянская Опека (при каждом Верхнем земском суде), а для призрения вдов и сирот горожан - сиротский суд (при каждом городовом магистрате). И в том, и в другом учреждении членами были сословные представители. В Дворянской Опеке председательствовал предводитель дворянства (они стали существовать со времени Екатерининской комиссии), а в сиротском суде - городской голова. Такова была система местных учреждений Екатерины II. Мы видим, что вместо довольно простых форм прежнего времени теперь раскинута в каждой губернии целая сеть учреждений с многочисленным составом, и эта многочисленная администрация сосредоточена в меньших административных округах. При обилии новых учреждений замечаем, что они стараются выдержать модный в XVIII в. принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд - от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления: и дворянство, и горожане, и даже люди низших классов наполняли своими представителями большинство новых учреждений. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, действовавшего, впрочем, в чувствительной зависимости и под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов. Екатерина думала, что она достигла своих целей: усилила состав администрации, правильно распределила ведомства между органами управления и дала широкое участие земству в новых учреждениях. См: Исаев И.А. История государства и права России. М.: Юрист, 1999.

Местное управление вышло очень систематично и либерально. Оно отвечало до некоторой степени и отвлеченным теориям Екатерины, потому что отразило на себе либеральные учения европейских публицистов, и желаниям сословий, потому что имело несомненную связь с депутатскими желаниями. О самоуправлении говорили в комиссии 1767-1768. Однако, будучи очень систематичны сами по себе, местные учреждения 1775 г. не привели в систему всего государственного управления. Они не затронули форм центрального управления, но имели на него косвенное влияние. Центр тяжести всего управления был перенесен в области, и в центре оставалась лишь обязанность руководства и общего наблюдения. Екатерина сознавала это. Но она не тронула первоначально ничего в центральном управлении, а между тем перемены в нем должны были произойти, потому что Петр именно на петербургские коллегии возложил главную тяжесть управления. Перемены и произошли скоро: за неимением дел, коллегии мало-помалу стали уничтожаться. За водворением стройной системы в местном управлении следовало падение прежней системы в управлении центральном. Оно стало требовать реформы и, пережив окончательное расстройство при императоре Павле, получило ее уже при императоре Александре I (когда учреждены были министерства).

Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый и смещаемый монархом. В своей деятельности он опирался на губернское правление, в которое входили губернский прокурор и дна сотника. Финансовые и фискальные вопросы в губернии решала казенная палата. Вопросами здравоохранения, образования ведал приказ общественного призрения.

Надзор за законностью в губернии осуществлял губернский прокурор и два губернских стряпчих. В уезде те же задачи решал уездный стряпчий. Во главе уездной администрации (а число уездов по реформе также удваивалось) стоял земский исправник, избираемый уездным дворянством, как и коллегиальный орган управления -- нижний земский суд (в котором кроме исправника действовали два заседателя).

Земский суд руководил земской полицией, наблюдал за проведением в жизнь законов и решений губернских правлений.

В городах была учреждена должность городничего.

Руководство несколькими губерниями поручалось генерал-губернатору. Ему подчинялись губернаторы, он признавался главнокомандующим на своей территории, если там, в данный момент отсутствовал монарх, мог вводить чрезвычайные меры, непосредственно обращаться с докладом к императору.

Губернская реформа 1775 г. усилила власть губернаторов и разукрупнив территории, упрочила положение административного аппарата на местах. С той же целью создавались специальные полицейские, карательные органы и преобразовывалась судебная система.

Попытки отделить суд от администрации (на губернском уровне) делались еще в работе уложенной комиссии (1769 г.), на одном из заседаний было заявлено: "Лучше будет отделить совсем суд и расправу от государственных дел".

Предполагалось создать четырехзвенную систему судов: уездные судные приказы -- провинциальные судные приказы -- губернские, апелляционные надворные суды или расправные палаты -- Сенат (апелляционная инстанция).

Депутаты предлагали сделать судебное разбирательство гласным и открытым, однако выступили за создание определенно сословных судов. Это стремление сохранить сословную систему и принципы судопроизводства, в конечном счете, препятствовало отделению судебной функции от административной: защитить особый статус и привилегии дворянского сословия можно, было только путем усиления административного вмешательства. Тем не менее, многие предложения сделанные в ходе работы уложенной комиссии, вошли в практику и послужили основанием для реформистских преобразований 1775 г. (в территориальном делении, судебной реформе) и 1784--1786 гг. (реформа коллегий).

Еще в 1769 г. был подготовлен законопроект « О судебных местах», в котором регламентировались начала судебного права "просвещенного абсолютизма".

Предполагалось установить несколько видов судов: духовный (по делам веры, закона и внутрицерковным делам); уголовный, гражданский, полицейский (по делам о благочинии); торговый, (по купеческим и маклерским делам); военный, придворный (по уголовным делам придворных чинов); специальный (по таможенным делам).

Уголовные, гражданские и полицейские суды предполагалось создать по территориальному принципу -- земские и городские. В городах, кроме того, должны были создаваться цеховые суды.

Все суды входили в единую систему по трехзвенной соподчиненности: уезд -- провинция -- губерния.

Судебные органы должны были получить право оценивать указы центрального управления с точки зрения государственного интереса. Земские и городские суды предполагалось сделать выборными, а судебное разбирательство гласным.

Все выработанные комиссией предложения имели большое значение для судебной реформы 1775 г.

В процессе этой реформы была сформулирована и упроченная судебная система.

1. Для дворян в каждом уезде создавался уездный суд, члены которого (уездный судья и два заседателя) избирались дворянством на три года.

Апелляционной инстанцией для уездных судов стал, верхний земский суд состоявший из двух департаментов: по уголовным и гражданским делам. Верхний земский суд создавался один на губернию. Ему принадлежало право ревизии и контроля за деятельностью уездных судов.

Верхний земский суд состоял из назначенных императором, председателя и вице-председателя и избранных на три года дворянством десяти заседателей.

2. Для горожан низшей судебной инстанцией стали городские магистраты, члены которых избирались на три года.

Апелляционной инстанцией для городских магистратов были губернские магистраты, состоявшие из двух председателей и заседателей, избираемых из состава горожан (губернского города).

3. Государственные крестьяне судились в уездной нижней расправе, в которой уголовные и гражданские дела рассматривали назначаемые властями чиновники.

Апелляционной инстанцией для нижней расправы стала верхняя расправа, дела в которую вносились под денежный залог в течение недельного срока.

4. В губерниях учреждались совестные суды, состоявшие из сословных представителей (председателя и двух заседателей): дворян -- по дворянским делам, горожан -- по делам горожан, крестьян -- по крестьянским делам.

Суд носил характер примирительного суда, рассматривал гражданские иски, а также характер специального суда -- по делам о преступлениях малолетних, умалишенных и делам о колдовстве.

5. Апелляционный и ревизионной инстанцией в губернии стали судебные палаты (по гражданским и уголовным делам).

В компетенцию палат входил пересмотр дел, рассмотренных в верхнем земском суде, губернском магистрате или верхней расправе.

К апелляционной жалобе прилагался солидный денежный залог.

6. Сенат оставался высшим судебным органом для судов всей системы. См: Владимирский-Буданов М. Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Феникс, 1995.

Губернская реформа 1775 года соответствовала требованиям времени. Территориальное деление просуществовало практически без изменений до 1917 года, заметно укрепив управление на местах.